نظارت و شفافیت فراگیر؛ لازمه حکمرانی کارآمد

یکشنبه, 05 دی 1395 10:40

  اشاره:

پایبندی به مقررات و قوانین از ملزومات یک دیوان سالاری کارآمد و موفق است. با این حال، همان طور که در قضایایی نظیر فیش های حقوقی نامتعارف و یا بذل و بخشش ها و تخفیف های گوناگون به افراد خاص شاهد بوده ایم، بسیاری از متخلفان اداری و مالی در سازمان های مختلف توانسته اند تخلف خود را به نحوی از انحاء به مقررات و قوانین جاری مستند سازند.

با توجه به روند فزاینده این گونه تخلفات در سازمان های مختلف کشور، در مطلب حاضر ضمن بررسی وضعیت موجود، علل و پیامدهای احتمالی این نوع از سوء استفاده از قانون مورد توجه قرار گرفته و راهکارهایی برای برون رفت از آن پیشنهاد خواهد شد.

 مقدمه

 شفافیت مالی و اداری از آنجایی که زمینه پاسخگویی را فراهم می سازند، جزو یکی از بنیادی ترین مفاهیم حکمرانی خوب در جوامع امروزی به شمار می روند. در دنیای کنونی، به سختی می توان بدون شفافیت، انتظار داشت که اقتصاد و جامعه به کارکرد مؤثر دست یابند.

 با وجود شفافیت است که جامعه می تواند اطمینان یابد که قدرت و اختیاراتی که توسط قانون و در فرایندهای انتخاباتی گوناگون به مسئولان  و سازمان های دولتی و عمومی واگذار شده است، مورد سوء استفاده قرار نمی گیرد. در این میان، دسترسی به اطلاعات از جمله مؤلفه های مهم دستیابی به شفافیت مطلوب و نظارت دقیق است.

 در نقطه مقابل، می توان گفت که در غیاب شفافیت، سرمایه اجتماعی تضعیف و یا نابود می شود و اعتماد از رابطه میان حکومت و جامعه رخت برخواهد بست که نتیجه آن نیز جز عدم ثبات اجتماعی و فقدان زمینه های لازم برای رشد اقتصادی نخواهد بود.

 این موضوع در کشورهایی نظیر ایران مصداق بیشتری دارد چرا که علاوه بر وجود مسیری بلند تا دستیابی به توسعه اقتصادی، تولید نفت نیز می تواند به عاملی تبدیل شود که دولت ها را از اعتماد عمومی بی نیاز سازد.

 پایبندی به قانون نیز که همه مراحل نهادیِ وضع، تفسیر و اجرای آن را شامل می شود، زمینه اعتماد و اتکای مردم و بخش خصوصی به ثبات تصمیم گیری ها را فراهم می سازد.

 قانونمندی تضمین کننده این امر است که تصمیم ها و اقدامات مسئولان و دستگاه های دولتی و حاکمیت  ی بر اساس قانون بوده و از انگیزه های ناشی از فساد، قوم و خویش بازی، پارتی بازی و منافع گروه های خاص عاری است. بدیهی است که وجود حداقلی از اعتماد عمومی نسبت به قانون مداری و شفافیت نظام اداری و حکومتی لازمه هرگونه فعالیت اجتماعی و سیاسی و به ویژه اقتصادی است.

 به رغم اذعان به اهمیت وجود و رعایت رویه ها، مقررات و قوانین شفاف در فعالی تهای مختلف سازمانی از سوی همه مقامات و کارشناسان کشور، در عرض دست کم دو دهه اخیر موارد متعددی از اقدامات خلاف رویه، مقررات و یا قانون در کشور مشاهده شده است که سطوح مختلف مدیریتی و سازمان های مختلف در آن دخیل بوده اند. در اغلب موارد، افشاء و رسیدگی به اقدامات مزبور با عناوینی نظیر «تخلف» و «اتهام» شروع شده، اما سپس به قرارهای مجرمیت منتهی شده اند و کمتر پرونده ای وجود داشته است که با برائت خاتمه یافته باشد.

 تکرار تخلفات مزبور و انتشار اخبار آنها در سطح جامعه، پیامدهای منفی کوتاه مدت و درازمدتی بر جای می گذارد که از آن جمله می توان به سلب اعتماد مردم از نهادهای حاکمیتی، تضعیف یا نابودی احترام مردم به قانون و قانون مداری و تشویق آنها به قانون گریزی و سوءاستفاده از مسئولیت اشاره کرد. همچنین قابل تصور است که به هر میزان که اخبار تخلفات مزبور گسترده تر بوده و نهادهای مختلفی از حاکمیت را در بر بگیرد، به همان اندازه موجب هراس کارآفرینان و سرمایه گذارانی می شود که آینده فعالیت خود را صرفاً در فضایی باثبات، قانون مند و پیش بینی پذیر می جویند.

 در ادامه نوشتار، ضمن نگاهی اجمالی به برخی از مهمترین موارد تخلفات و جرایم اداری و سازمانی در ماه های اخیر، برخی از جنبه های اجتماعی و راهبردی تخلفات مزبور مورد توجه قرار گرفته و پیامدهای احتمالی آنها بررسی خواهد شد.

 

تأملی در وضعیت موجود

 موضوع دریافت حقوق و مزایای کلان از سوی برخی مدیران ارشد دستگاه های مالی و بانکی عمومی و شبه دولتی که به «فیش های نجومی» معروف شد، یکی از مهمترین و تازه ترین موارد عدم رعایت شفافیت و رویه های غیرشخصی در امور سازمانی و مدیریتی بود.

 با اینکه حقوق ها و مزایای مزبور در اکثر قریب به اتفاق موارد، با رعایت مقررات و رویه های موجود و پس از طی مراحل قانونی پرداخت شده بودند، اما از آنجایی که با میانگین دریافتی های سایر شاغلان و نیز وضعیت اقتصادی و معیشتی کنونی تناسب نداشت، در افکار عمومی شائبه تخلف از مقررات و قوانین را برانگیخت و شهروندان در موقعیت های مختلف و به ویژه در شبکه های اجتماعی، پرداخت های مزبور را مورد سؤال قرار دادند.

 تشکل ها و شخصیت های حامی دولت نیز با اشاره به وضعیت رکود در کشور، دریافت حقوق های نامتعارف را موجب آزردگی و یأس مردم دانسته و با یادآوری حقوق پایین مدیران اوایل انقلاب و دوران جنگ، خواستار شفافیت و برخورد با این موضوع اعتمادسوز شدند.

 در این میان، طیف منتقد و مخالف دولت نیز که افشای موضوع فیش ها را کلید زده بود، با نادیده گرفتن منشاء و زمان آغاز پرداخت این حقوق ها و نیز صرف نظر کردن از نقش سایر نهادهای نظارتی و قانون گذاری در گذشته و حال، با بهره گیری از فرصت ایجادشده، دولت را مورد انتقاد و حمله قرار دادند و تلاش کردند تصویری اشراف گرا و رفاه طلب از مسئولان دولتی ترسیم نمایند.

 در مقابل، برخی فعالان سیاسی مستقل یا حامی دولت نیز خواستار شفاف شدن حقوق و دستمزد مسئولان همه نهادهای حوزه عمومی، نیروهای مسلح، تعاونی ها و... شدند. گروهی دیگر نیز خواستار ارائه گزارش های شفاف تر از هزینه های واقعی برخی پروژه های ملی و یا شهری شدند که بعضاً توسط برخی شرکت های منتسب به نهادهای نظامی و انقلابی انجام شده است.

 مسئولان دولتی بلافاصله نسبت به این موضوع واکنش نشان دادند و شخص رئیس جمهور در تیرماه 1395 با اشاره به بیانات مقام معظم رهبری در خصوص لزوم ایستادن در مقابل حقوق های نامتعارف و ضمن یادآوری درست کاری اکثر مدیران ارشد دولت، تأکید کرد که «دولت برای عذرخواهی از مردم لکنت ندارد» و با دریافت حقوق های نامتعارف مقابله خواهد کرد.

 در همین راس  تا، رئی س جمهور طی فرمانی، معاون اول خود را موظف کرد تا موضوع را پیگیری کرده و به مردم گزارش دهد. وی با یادآوری این نکته که ممکن است پرداخت های  مزبور در مواردی «با مقررات به جامانده از دوره های قبل توجیه پذیر باشد» در هر حال، آنها را با معیارهای عدالت خواهانه و مسئولیت در برابر بیت المال و نیز منشور اخلاقی دولت ناسازگار و غیرقابل قبول خوانده و برخی موارد را نیز مصداق سوء استفاده از اعتماد دولت دانسته و شناسایی همه موارد تخلّف در اسرع وقت و استرداد وجوه مربوطه به بیت المال و عزل مدیران متخلّف را خواستار شد.

 پرونده این موضوع تا زمان نگارش این مطلب، با اقداماتی نظیر استرداد بخش قابل توجهی از وجوه پرداختی به بیت المال، استعفا یا عزل برخی از مدیران ذینفع، انتشار داوطلبانه فیش های حقوقی از سوی تعدادی از مسئولان، افشاگری درباره پرداختی ها به مدیران مالی و بانکی در دولت سابق و نهایتاً اقداماتی در قوای سه گانه برای اصلاح قوانین و مقررات در جریان بوده است.

 با فاصله چند ماه از طرح موضوع فیش های نجومی، پرونده دیگری از اتهامات مربوط به تخلفات مالی و سازمانی در شهرداری تهران گشوده شد. بر اساس اتهامات مزبور، که از یک نامه استعلامی سازمان بازرسی کل کشور به شهرداری تهران استنباط شده بود، تعدادی از زمین ها و املاکی که در اختیار شهرداری تهران بود، با تخفیف های کلان در قیمت گذاری و سپس با تسهیلات نامتعارف در پرداخت بهای ملک، به تعدادی از مدیران و کارکنان شهرداری، برخی اعضای شورای شهر و تعدادی از افراد خارج از سازمان شهرداری تهران واگذار شده است.

 پیش از این، برخی کارشناسان و نیز اعضای شورای شهر تهران، از جمله رئیس کمیسیون سلامت و نیز رئیس کمیسیون برنامه و بودجه، در مناسبت های مختلف نسبت به شفاف نبودن سیستم اطلاعاتی حسابرسی شهرداری تهران تذکر و اعتراض خود را اعلام کرده بودند.

 البته لازم به یادآوری است که موضوع اعطای املاک تخفیفی هنوز در حد ابهام و استعلام بوده و مسئولان شهرداری نیز در موقعیت های مختلف ضمن دفاع از عملکرد خود، هرگونه واگذاری را در چارچوب موازین قانونی و اختیارات خود دانسته اند؛ به طوری که شهردار تهران طی نامه ای به دادستان کل کشور، خواستار رسیدگی سریع و قاطع به هرگونه تخلف در مجموعه مدیریتی خود شد.

  عدم قرائت گزارش تحقیق و تفحص از بنیاد شهید و مجموعه اقتصادی تحت مدیریتی آن از دیگر مواردی بود که برخی از نمایندگان مجلس را، از جمله رئیس کمیته تحقیق و تفحص از بنیاد شهید در مجلس هشتم، بر آن داشت ضمن اعلام اعتراض مکرر نسبت به این امر، در فرصت های مختلف با علنی ساختن فرازهایی از گزارش مزبور، مدعی وجود تعداد زیادی از تخلفات در بنیاد شوند که می توان به تخلفاتی در بانک، بیمه و صرافی دی، تخلفات سازمان اقتصادی کوثر، تخلفاتی در سازوکار اعطای درصد جانبازی، تخلفاتی در استخدام نیروها و اعطای تسهیلات به جانبازان و ایثارگران و تخلفاتی در زمینه برخی واگذاری ها و مناقصه ها اشاره کرد.

 در آخرین تحول در این ارتباط، دادستان عمومی و انقلاب تهران از ارجاع گزارش مربوط به بانک دی به دادگاه خبر داده و بازداشت مدیرعامل سابق این بانک را تأیید کرد.

 در گزارشی دیگر، رسانه ها در اوایل شهریور 1395  گزارش هایی حاکی از احتمال وقوع فساد مالی در بانک سرمایه و صندوق فرهنگیان منتشر کرده و برخی از اعضای کمیسیون آموزش مجلس نیز خواستار انجام تحقیق و تفحص از این صندوق شدند.

 در گزارش های منتشره، مواردی نظیر اختلاس، حقو قهای نجومی، سوء مدیریت و ناکامی در جلب رضایت فرهنگیان که سرمایه بانک را تأمین کرده اند و نیز عدم اخذ وثیقه های متناسب برای وام های کلان آمده است که پیامد آن، انباشت معوقات به بیش از 4هزار میلیارد تومان بوده که بیش از سه هزار میلیارد تومان از آن متعلق به 5 نفر است.

 در کنار این موارد کلان، موضوعاتی نظیر واردات خودرو با استفاده از سهمیه ارز دارو (بنا به گزارش رئیس انجمن ملی حمایت از حقوق مصرف کنندگان، تیر 1395)، بازداشت چند نفر از اعضای شورای شهر تبریز، بررسی عملکرد و عزل شهردار نیشابور توسط هیئت تخلفات اداری وزارت کشور، تخلفات از مقررات شهرسازی نظیر پدیده شاندیز و پروژه جهان مال در مشهد، پیگیری های قضایی برخی از اعضای شورای شهر کرمانشاه، اختلاس سه هزار میلیارد تومانی در بانک ها (سال های 88 تا 90)، اختلاس 1000 میلیارد تومانی در سازمان تأمین اجتماعی (آبان 90)، بازداشت تعدادی از کارکنان گمرک پرویزخان در ارتباط با پرونده قاچاق 15 هزارمیلیارد تومانی (1392)، تخلف 12 هزار میلیارد تومانی در پروژه راه آهن مشهد  گرگان (دوره دولت نهم)؛ تعطیلی اداره ثبت اسناد و املاک نهاوند به دلیل احضار کارکنانش به دادگستری (اسفند 1394) و ابهامات مربوط به خصوصی سازی شرکت ها و کارخانه های دولتی از جمله شرکت مخابرات در  سال های قبل از جمله موارد تخلفات و فساد مالی و اداری است که در سال های  اخیر افزایش یافته و سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی را نسبت به دولت و نهادهای حاکمیتی خدشه دار نموده است.

   علل و پیامدها

 فقدان و یا عدم رعایت رویه ها و مقررات مربوط به شفافیت و پاسخگویی، علاوه بر اینکه زمینه سوءاستفاده از مسئولیت را فراهم می کند، در عین حال، فرصتی در اختیار افراد و رسانه های مغرض یا غیرمسئول قرار می دهد که با اعلام آمارها و برآوردهایی که اغلب بدبینانه هستند، جامعه را با سردرگمی و تناقض مواجه ساخته و سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی را در روندی فرسایشی گرفتار سازند.

 در این مورد می توان به موضوع فیش های حقوقی اشاره کرد که اولاً در صورت وجود شفافیت در مسائل مالی و دستمزدی تعدادی از مدیران، اصلاً زمینه ای برای بروز نمی یافت؛ و ثانیاً، اگر اطلاع رسانی صحیح و بهنگام در مورد آنها صورت نمی گرفت، قطعاً آسیب های عمیق تری به اعتماد عمومی وارد می ساخت؛ هرچند که در این حد نیز آسیب نگران کننده ای را موجب شده است که ترمیم آن دشوار خواهد بود.

 خارج بودن برخی دستگاه ها از شمول قوانینی نظیر قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و گسترده تر شدن تدریجی دایره این گونه استثناها به سازمان های مختلف و نیز اجتهاد شخصی، عملکرد سلیقه ای و بخشی از سوی برخی مدیران (که ممکن است با مقاصد خیرخواهانه و در جهت تسریع امور انجام گرفته باشد) از جمله دلایل بروز تخلفات اداری است که خواه ناخواه فساد مالی را نیز در پی می آورد.

 در کنار ضعف ها و حفره های قانونی، آسیب نگران کننده ای نیز در سطوح مختلف مدیریتی و اداری کشور به چشم می خورد. لازم است این موضوع به صورت عمیق مورد بررسی قرار گیرد که چرا تعدادی از مدیران ارشد کشور نگاهی غنیمتی به منابع عمومی داشته و از هیچ فرصت و روزنه قانونی برای سوء استفاده از مقام و منصب خویش و به حداکثررساندن منافع شخصی خود چشم پوشی نمی کنند.

 این نکته با در نظرگرفتن این فرض قابل تأمل تر می شود که صلاحیت ها و شایستگی اخلاقی و سیاسی همه این مدیران پیش از انتصاب مورد ارزیابی قرار می گیرد. همچنین لازم است به افزایش بسیار شدید این گونه سوء استفاده ها از گریزگاه های قانونی در سال های اخیر اشاره کرد، در حالی که همین گریزگاه ها در دهه های گذشته نیز موجود بود اما، موارد قانون گریزی و سوءاستفاده به صورت کاملاً استثنایی و نادر روی می داد و ارقام سوء استفاده نیز بسیار کوچک تر از ارقام کنونی بود.

 در هر حال قابل انکار نیست که تداوم این وضعیت تبعات بسیار ناگواری در سطوح و عرصه های مختلف اجتماعی، سیاسی و اقتصادی در بر دارد که  از مهمترین آنها می توان به القای حس غارت اموال عمومی به مردم و بی انگیزه شدن شهروندان قانون مدار نسبت به وضعیت کشور و نیز تضعیف و یا نابودی اعتبار قانون در جامعه اشاره کرد.

 بدیهی است که وقتی شهروندان مشاهده کنند دریافتی یک مسئول در نظام اسلامی و عدالت خواه ده ها برابر حداقل دستمزد در کشور بوده و حتی در مقام مقایسه، از حقوق رؤسای جمهور کشورهای بزرگ دنیا نیز بیش تر است و یا شاهد اعطای مجوزها و تخفیف های گوناگون به گروهی خاص از شهروندان باشند، ممکن است احساس تعلق خود را نسبت به نظام و کشور از دست داده و یا صرفاً در پی تأمین منافع خود باشند.

 سیاسی کاری، موضع گیری و برخورد گزینشی با تخلفات مشابه و نیز مصلحت سنجی و پنهان کاری از جمله مواردی است که می تواند آسیب وارده به سرمایه اجتماعی را تشدید نماید. به عنوان مثال، رئیس دیوان محاسبات مجلس در تیرماه 1395 از اطلاع آن دیوان از دریافت های غیرمتعارف خبر داد و علت رسانه ای نکردن موضوع را پرهیز از تلخکام کردن مردم دانست.

 گروه ها و جناح های سیاسی، شخصیت های مذهبی، ارگان های انقلابی و ملی نیز بعضاً ممکن است بنا به دلایلی مواضع تبعیض آمیزی در قبال تخلفات مشابه اتخاذ کنند که این امر، از یک طرف مباحث مربوط به تخلفات و یا قانون شکنی ها را در حد منازعات جناحی تنزل می دهد و از طرف دیگر، نزاع جناحی بر سر پرونده های تخلف ممکن است باعث ایجاد ملاحظاتی در قوه قضاییه و دادگاه رسیدگی کننده شده و روند رسیدگی قضایی را مختل نماید.

 علاوه بر این، به موازات قطبی شدن فضای سیاسی کشور بر سر هر کدام از پرونده های تخلف، احکام صادره نیز مورد تردید و نقد جناحی قرار گرفته و زیر سؤال برده می شود که همین امر نیز نهایتاً به تضعیف و سلب اعتماد عمومی نسبت به نهادهای مسئول منجر خواهد شد.

 از همین رو بوده است که دادستان کل کشور در تیرماه 1395 ضمن اشاره به موضوع حقوق های کلان برخی مدیران و درخواست عزل مدیرانی که تخلف آنها با اسناد و مدارک ثابت می شود، ابراز تأسف کرد که فیش های حقوقی به ابزاری برای برخوردهای جناحی تبدیل شده است.

 موقتی بودن توجه جامعه و جناح های سیاسی نسبت به موضوع تخلفات و مشغول شدن سریع به سایر موضوعات از دیگر آسیب های مرتبط با تخلفات اداری و مالی بوده است.

 به عنوان مثال، رئیس جمهور در پی افشای فیش های نامتعارف، در بیانیه ای ضمن اعلام نتیجه بررسی ها درباره منشاء قانونی وقوع تخلفات مزبور، همه دستگاه های اجرایی را موظف نمود که ظرف یک ماه «تمام حقوق و مزایای دریافتی کلیه مقامات کشوری و لشکری را به صورت حداقل و حداکثر دستمزد و پرداختی ماهانه در سایت وزارتخانه یا سازمان ذیربط و همچنین در سایت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور برای آگاهی عموم درج نمایند»؛ اما با گذشت بیش از دو و نیم ماه از صدور دستور مزبور، این امر از سوی هیچ کدام از سازمان ها و نهادها اجرا نشده است.

 نتیجه گیری

 به نظر می رسد موضوعاتی نظیر افشاگری درباره دریافتی های نامتعارف، اعطای ملک و یا هرگونه امتیاز و رانت خارج از ضوابط در هر ارگان و سازمانی، فی نفسه آسیب نبوده و حتی شاید فرصتی باشد تا نهادهای مسئول با استفاده از آن بتوانند از طریق برخورد قاطع با متخلفانی که با شعار و ظاهرسازی در صدد سوء استفاده از جایگاه و منصب خود برمی آیند، ضمن تبرئه کل نظام، زمینه ترمیم شکاف میان نظام و مردم را فراهم ساخته و انگیزه برای درست کاری و قانون مداری را تقویت نمایند. همانطور که برخی کارشناسان متذکر شده اند، در بدنه ساختار دیوان سالاری هر کدام از سازمان ها و دستگاه های کشور کسانی وجود دارند که طی سالیان مختلف با تصویب برخی مقررات و تثبیت بعضی رویه ها، ظاهری قانونی برای مزایا و پاداش های نامتعارف خود ایجاد کرده اند.

 منبع : ایرنا

 

 

بدیهی است که چنین افرادی، صرف نظر از اینکه کدام فرد یا جناح مسئولیت اداره کشور را بر عهده داشته باشد، خواهان حفظ وضعیت موجود هستند. اما در هر حال می توان با اقداماتی نظیر انتشار دریافتی نمایندگان، مسئولان ارشد و مدیران در وبسایت ها، فراهم کردن زمینه فعالیت روزنامه نگاری تحقیقی و نیز افزایش شفافیت در نظام دیوان سالاری کشور، اجرای دقیق و بدون مماشات قوانینی نظیر ممنوعیت به کارگیری بازنشسته ها و دوشغله ها، شمول همه دستگاه ها به نظارت و حسابرسی شفاف و علنی، قطع هرگونه ارتباط میان فعالیت های سودآور و وظایف سازمان ها و نهادهای دولتی و عمومی زمینه های ابهام و سوء استفاده را به حداقل رساند.

 

نکته مهم دیگر درباره این دسته از تخلفات، استناد به قوانین و مقررات است؛ به طوری که در بررسی حقوقی، شاید بتوان بخش اندکی از آنها را قانون شکنی حساب کرده و به مجازات قانونی رساند. به همین دلیل، در این گونه تخلفات و سوء استفاده ها، سؤال اساسی درباره قانونی بودن یا غیر قانونی بودن ظاهری آنها نیست؛ بلکه مسئله عبارت است از منافات اقدامات مزبور با ارزش های مسلم اجتماعی و اخلاقی. از این رو است که ضمن جدی گرفتن تخلفات و بررسی دقیق علل افزایش آنها، باید پدیده مزبور را همانند سرطانی دانست که در صورت عدم علاج، می تواند تمام ساختار و اجزای نظام سیاسی و اداری را در بر گرفته و آن را با مشکلات بسیار جدی مواجه سازد.