بررسی مسائل مدیریت دولتی ایران (مطالعه تطبیقی)

منتشرشده در مدیریت دولتی یکشنبه, 01 شهریور 774 00:00

بررسی مسائل مدیریت دولتی ایران (مطالعه تطبیقی)

محمد فیض

چکیده: نظام اداری در هر کشور بدلیل ارتباط مستقیم  و رو در رو با آحاد و لایه های مختلف اجتماع از اهمیت و اعـــــتبار خاصی برخوردار میباشد و به دلیل اینکه حجم عظیمی از خدمات دولت از طریق کانالها و بخش های مختلف دولتی بـــــــــدست شهروندان میرسد لذا برخورداری از یک نظام اداری منسجم؛ کارآمد؛ شفاف و پاسخگو همواره از دغدغه های دولتمردان و سیاستگذاران هر جامعه ای محسوب میگردد بطوریکه دولتها سعی میکنند با مطالعات علمی و تدوین قوانین و مـقررات لازم و انجام اصلاحات اداری بر توانمندیهای نظام اداری خود افزوده و از نارضایتی های عمومی بکاهند.  در این تحقیق ضمن تبیین اهمیت  یک نظام اداری کارآمد  و برشمردن ثمرات و مضرات یک سیستم اداری مـــــطلوب و نا مطلوب، سعی گردیده به سیر تاریخی تحولات نظام اداری ایران در قبل و بعد از انقلاب اشاره و به  مولفه های یــک نظام اداری سالم از دیدگاه قوانین و محققین ایران و جهان توجه و رویکردهای مربوط به اصلاحات اداری را با استــــــعانت از  قوانین و مقررات کشور و اقدامات سایر کشورها در راستای ایجاد نظام اداری کارآمد و اثربخش مورد مطالعه قرار گیرد.

واژگان کلیدی: دولت، تحول،حکومت، اداره.

مقدمه

جهان سوم، کشورهای درحال توسعه، جوامع روبه رشد و یا ممالک جنوب، همه عناوینی برای توصیف گروهـــــــــــی از کشورهاست که دارای تشابهات اقتصادی، سیاسی، اداری، اجتماعی، فرهنگی، فنی و تکنولوژیک هستند. این کشورها ضمن تفاوتهای بسیاری که با یکدیگر دارند از جهاتی آن چنان شبیه یکدیگرند که می توان آنها را در یک گروه یــــــا دسته مورد بررسی قرار داد. یکی از جنبه های مشترک بین کشورهای جهان سوم، خصوصیات نظام اداری حاکم بر این جوامــــــــــع و مشکلات ناشی از آنهاست؛ خصوصیات مذکور به گونه ای مشابه اند که این کشورها را به نحو بارزی از دیگر ممالک متمایزمی سازد. خصوصیات و مشکلات نظام اداری حاکم بر این قبیل کشورها، زیربنایی بوده و از ویژگیهای آن می تــــــــوان به سیاست واگذاری فعالیتهای اقتصادی به دولت و محدود ساختن بخش خصوصی اشاره کرد. سیاست مذکور بر ایـــــن مبنای نظری استوار گردیده که چنانچه دولتها وارد فعالیتهای اقتصادی نشوند، نابرابریها گسترش خواهدیافت، و گروهـــهای آسیب پذیر جامعه هرگز نخواهند توانست به منابعی دست یابند که معیارها و ضوابط متکی بر اصل عدالت اجتماعی ایجاب می کند. اما تحولات اروپای شرقی و تجارت کشورهای پیشرفته جهان نشان داده است که کناره گیری دولتها از فعالیتهای اقتصادی به ندرت از روی میل صورت گرفته و در بیشتر موارد سنگینی بار بدهی بخش دولتی و افزایش جبران نــــــاپذیر فساد اداری و اجتماعی و همچنین کسر بودجه دولت سبب گردیده که دولتها از انجام فعالیتهای اقتصادی کناره گیری کنند. با یک نگرش سیستمی به مبادلات بین المللی و معادلات سیاسی و جهت گیری نظم نوین جهانی و اقتصادی و ریشه یابی گرایش دولتهای جهان سوم به دولتی کردن ساختارها و نهادهای موجود که معضلات دیوان سالاری و بوروکراسی دولتی و درنهایت فساد و مخاطرات اداری را به دنبال دارد، متوجه خواهیم شد که یکی از راههای حل بحران عوامل تهدیدکننــده ساختار اداری این کشورها، واگذاری فعــــالیتها به بخش خصوصی و کناره گیری دولتها از ایــن قبیل فعالیتهاست. راه حلی که عوامل موثر در بروز ناهنجاریهای اداری را کاهش داده و موجب اصلاح ساختار اداری کشور می گردد. ساختاری که دربـــرگیرنده تلاشی انتظام یافته و یکپارچه است، تا بتوان از این طریق تغییراتی اساسی در نظام اداره عمومی و سلامت آن بـه دست آورد و توان اداره عمومی را برای رسیدن به پیشرفت قابل ملاحظه ملی و اهداف توسعه افزایش داد.در این مورد باید بین اصــلاح ساختار اداری و بهبود و سلامت نظام اداره عمومی، تفاوت قائل شویم. بهبود و سلامت نظام اداره عمومی نشان دهنــــــــده رهیافتی هدف دار است که درجهت حل مسائل موجود گام برمی دارد. درحالی که اصلاح ساختار اداری، فرایندی سیستماتیـــک و مستمر است که مسائل موجود و آتی را در چارچوب چشم اندازها و مسائل زیربنایی جامعه اصلاح و دگرگون می سازد .( عسگری ساجدی ، 1384 ، 9)

 

اهمیت موضوع

کشورهای توسعه نیافته به دلیل ضعفهای گوناگون در رده «نظامهای ناکارآمد» قرار دارند و این از مشخصه‌های مهمی است  که وقتی با شرایط دیگری جمع شود و در کنارآنها قرار گیرد عاملی در تثبیت وضعیت توسعه نیافتگی و تشدید آن می شود؛ بنابراین، در نظام اداری ناکارآمد، انواع بی نظمی ها به صور و اشکال گوناگون ظهور می‌کنند: تمرکز زیاد، ابهام در قوانین و در نتیجه تفسیرهای شخصی در اجرای قوانین ، تبعیض و فساد اداری ، نظام اداری ناکارآمد و غیر پاسخگو، اتــــلاف منابع و بهره برداری گروهی خاص از امکانات عمومی ،ضعف در سیستم های نظارتی و در نتیجه عدم استیفای حقـــوق شهروندان و ... موجب ایجاد بی نظمی و اتلاف منابع و امکانات جامعه و در نتیجه ایجاد نارضایتی عمومی در اجتماع میگردند.در مقابل در یک نظام اداری کارآمد و اثربخش مشارکت مردم در امور باعث پشتیبانی مردم از برنامه های دولت گـردیده و مردم نسبت به نظام اداری حاکم اطمینان و اعتماد دارند. در این سیستم توجه به نتایج سبب میگردد تا ارزیابـــــــی درستی از وظایف و کارکردهای افراد و دستگاهها بعمل آمده و با اقدامات بهنگام از اتلاف منابع وامکانات جامعه جلوگیــــری بعمـل آید.در این نظام اداری کارگزاران خدمت به مردم را وظیفه قانونی خود دانسته و طرفین ضمن اطلاع و احترام به قــــانون از هرگونه تقاضاهای غیر قانونی و نا مشروع خودداری مینمایند. پاسخگویی،مردم سالاری ،دولت کوچک ولی کارآمد،قوانین ومقررات صریح و شفاف ،عدم تمرکز ،بخش خصوصی فعال،اخلاق گرایی و دوری از فساد و تبعیض از دیگر شاخص های یک نظام اداری مطلوب بشمار می آید . ( باقری،1387 ، 2)همچنین بایستی توجه داشت تحول اداری بدون اصلاحات در نهادهای سیاسی در شرایط موجود و رابطه‌اش با نظام سیاسی به نتیجه نمی رســــد زیرا :

1- نهادهای سیاسی در تعیین نوع نظام اداری نقش زیادی می توانند داشته باشند

2- با توسعه نهادهای سیاسی بهتر می توان نظام سیاسی را که دارای بوروکراسی حاکم مسلط است متوازن و متعادل کرد.

3-تحول اداری بدون توسعه نهادهای سیاسی در حال حاضر موجب افزایش هر چه بیشتر قدرت بوروکــــراسی شده و در نهایت به احتمال زیاد موجبات عدم تعادل نظام حکومتی را فراهم خواهد کرد

4-توسعه نیافتگی سیاسی اغلب موجب تغییر زود هنگام و مداوم ساختاردر سطوح بالا و میانی سلسه مراتــــب سازمانی در بوروکراسی گردیده و تغییرات متناوب و سریع مقامات رسمی و مسئول در نظام اداری را در سطوح مختلف موجــــــب  می شود.( عسگری ساجدی ، 1384 ، 9)

..................

سلامت و ضعف سازمانی و نظام اداری

سلامت به معنی فقدان بیماری و نارسایی در ارگـــانیسم است. مایلز معتقد است صرف نظـــــر از اشکالاتی که مفهـــــوم ارگانیسم پنداری سازمان و نوع آرمانی بودن مفهوم سلامت کامل به بار می آورند. رویکرد سلامت سازمانی از لحاظ فهم پویاییهای سازمانها و پژوهش و کوشش جهت بهسازی آنها، مزایای علمی قابل ملاحظه ای دارد. سلامت سازمانی را مایلز در سال 1969 تعریف کرد و ضمن پیشنهاد طرحی برای سنجش سلامت سازمانها، خاطرنشان کـــرد که سازمان همیشه سالم نخواهدبود. به نظر او سلامت سازمانی به دوام و بقای سازمان در محیط خود و سازگاری با آن و ارتقا و گسترش توانایی خود برای سازش بیشتر اشاره می کند.  ( جاهد ، 1384 ، 1)

1-سلامت سازمانی و اثربخشی

شاین می گوید که نظریه های قدیمی سازمان عواملی نظیر به حداکثر رساندن سود، فراهم ساختن خدمت مفید، تولید زیاد و روحیه قوی کارکنان را به عنوان معیارهای کافی برای اثربخشی قبول دارد. لکن آنچه پذیرش دائمی این معیارهـــا را متزلزل کرده دو عامل زیر بوده است:

...

1) مفهوم تحول اداری

 هدف از تحول اداری عبارت است از تقویت توانمندی های نظام اداری در جهت ایفای کارآمد وظائف و نقش فعــــــــــــلی  دولت و یا به تعبیری دیگر هدف از تحول اداری، انطباق نقش ها، توانمندی ها و قابلبتهای نظام اداری است که امری حیاتی و برای توسعه ضروری می باشد. موضوع نوین سازی و ایجاد تحول در نظام اداری متناسب با پیشرفت های تـــــــــکنولوژی در راستای تحقق خواسته های جامعه می باشد.تحول اداری فرایندهای متعددی همچون مشارکت عمومی کارکنان، اصلاح ساختارهای اداری، تناسب وظایـــف و اختیارات، توانمندسازی کارکنان و مدیران، پاسخگویی دولتمردان در مقابل شهروندان، نظارت بر نــــــظام اداری و تــــوسعه شیو ه های اطلاعاتی و ... را دنبال می کند. (استاد زاده ، 1387 ، 2 )

 

2) عناصر کلیدی در تحول اداری

الف ) ساختار سازمانی: که الگویی از تعاملات و هماهنگی طراحی شده از طرف مدیریت برای مرتبط ساختن وظایف افراد و گروهها به منظور نائل شدن به هدف‌های سازمانی است .

ب ) فناوری : شامل دانش ، ابزار و وسایل روشهای انجام کار است که یک سازمان برای تولید محصولات و توزیع خدمات خود به کارمی گیرد .

ج ) نیروی انسانی : منظور ایجاد دگرگونی افراد در محیط کار، اصلاح مهارتها ، ادراکها ، برداشت ها و رفتار مورد لزوم برای انجام وظایف کاری است. به منظور افزایش میزان تاثیر دگرگونیهای صورت گرفته در دیگر عناصر سازمانی، از قبیل: ساختار سازمانی و فناوری ، دگرگونی در بخش نیروی انسانی لازم است .

د ) فرهنگ سازمانی : منظور از فرهنگ سازمانی ، مجموعه ای از ارزشها، تعهدها و باورهای مشترک می‌باشد که اعضای یک سازمان را به هم پیوند می دهد (پورکیانی وپیرمرادی ، 1387 ، 4 )

...

اصلاحات اداری  در کشورهای دیگر

1- نیوزیلند

باتصویب سه قانون، نظام پرداخت در بخش دولتی دگرگون گردیده و حقوق و مزایای کارکنان دولت به طور یکسان توسط سازمان امور استخدامی کشوری تعیین نمی‌شود. در نظامی شبیه به بازار آزاد، حقوق و مزایای کارکنان دولتی با توجه به نوع کار، اهداف و نیاز‌های مؤسسه و زمینه‌‌ی کلی پرداخت‌ها در کشور تعیین می‌شود. اگر چه میزان حقوق و مزایا در بخش دولتی با قراردادهای حقوق و دستمزد در بخش خصوصی یکی نیست، ولی حقوق‌ها در این بخش از نرخ دستمزد‌های ملی در سطح کشور پیروی می‌کند. نظام روابط کار بر اساس قانون تدوین شده امکان مذاکره و چانه‌زنی برای تعیین حقوق را برای همه‌ی سازمان‌ها فراهم آورده و هرگونه تعیین حقوق و دستمزد یک‌سان و اجباری به صورت مرکزی منع شده است. در این سیستم پرداخت، مدیران آزادی عمل بیشتری دارند تا با پرداخت های بیشتر به افراد کارآمدتر، بهروری سازمان خود را بالا ببرند. سازمان اموراستخدامی کشوری از نظام اداری حذف نشده بلکه بصورت سازمانی برای انجام امور بازنشستگی، شکایات اداری و مذاکرات جمعی درآمده است. طی قانون دیگری در سال 1988 دولت نیوزلند شرایط استخدامی مدیران را نیز تغییر داده و استخدام مدیران عالی برای یک دوره‌ی 2 تا 5 ساله بر اساس عقد قرارداد عملی گردیده است. این مدیران از حقوق بازنشستگی و استخدام دایم بهره‌مند نیستند و حقوق و مزایای آنان بستگی به توانایی و عملکردشان در نیل به اهدافی دارد که در قرارداد با وزارتخانه‌ی مربوطه معین شده است. این مدیران، مسئول مستقیم کامیابی یا شکست سازمان تحت سرپرستی خود می‌باشند.

در سال 1989برای «مدیران نتایج» قانونی تحت عنوان «قانون مالیه‌ی عمومی» به تصویب رسیده که در آن کنترل بر ورودی‌ها و منابع مصروفه جای خود را به نظارت بر نتایج و خروجی‌های سیستم داده است. این قانون به مدیران اجازه می‌دهد تا اقلام بودجه‌های مصوب را با آزادی عمل و به طور کامل هزینه نمایند، اما در میزان نیل به اهداف نتایج مورد نظر، نظارت کامل و شدید اعمال می‌شود. در یک نظام مدیریت نتایج، دولت خدمات مورد نیاز خود را طی قراردادی از مؤسسات دولتی خریداری می‌نماید و در این قراردادها نتایج مورد نظر به وضوح و با دقت تعریف شده و مؤسسات موظفند در زمان معین میزان معینی از خدمات را ارائه نمایند و این نتیجه، ملاک توفیق یا عدم توفیق آنان محسوب می‌شود.

نظام بودجه‌بندی از بودجه‌های ثابت نقدی که در موارد مختلف توزیع شده‌اند به بودجه‌های مکتسبه ناشی از فروش خدمات تغییر شکل یافته است. در این بودجه مدیران بر اساس نتایج حاصل از کارشان درآمد کسب می‌کنند و سازمان‌ها را از طریق فروش خدماتشان اداره می‌کنند. پرداخت بهای خدمات به طور مستقیم به وسیله‌ی استفاده‌کنندگان خدمات نوعی عدالت در جامعه ایجاد کرده و زیاده‌روی و اسراف در بهره‌گیری از خدمات و فرآورده‌های دولتی را کاهش می‌دهد. مدیران برای اداره‌ی سازمان خود می‌توانند از منابع بانکی و سایر منابع اعتباری استفاده نمایند، اما باید یه‌گونه‌ای عمل کنند در ارایه‌ی نتایج کار موفق باشند. مؤسسات موفقی که توانسته باشند با منابع کمتر نتایج بیش‌تری ارایه کنند در قرارداد‌های بعدی از اولویت برخوردارند و قراردادهای بزرگ‌تری با آنها منعقد خواهد شد. اصلاح ساختاری در سازمان‌های دولتی یکی دیگر از اصلاحات اداری در نیوزیلند به شمار می‌رود. در ساختار جدید موضوع تعیین خط‌مشی از موضوع اجرا جدا شده و برای تعیین خط‌مشی از مؤسسات کوچک و برای اجرا از مؤسسات بزرگ عملیاتی استفاده می‌شود.کمیته‌ی استراتژیک دولت به تعیین خط‌مشی می‌پردازد و کمیته‌ی نظارت بر هزینه‌های دولت، برچگونگی هزینه‌ها و ارزیابی نتایج کار مؤسسات، کنترل‌های لازم را اعمال می‌کند. این ساختار اجازه می‌دهد تا دولت و سیاست‌مداران از نحوه‌ی کار مؤسسات دولتی به وضوح آگاه شده و ارزیابی‌های درستی به عمل آورند.در ساختار جدید که تایید آن برنتایج حاصل از عملکرد مؤسسات دولتی می‌باشد رقابت بین مؤسسات ایجاد شده و این رقابت منشاء بیشتر، قیمت تمام شده کمتر و نتایج بهتر بوده است. .( الوانی ، 1378 ، 12 )

...

رگه های مدیریت دولتی نوین در بخش دولتی ایران

پس از پایان جنگ و آغاز اولین برنامه پنج ساله اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی در ایران، رگه‌های مدیریت دولتی نوین خود را در قالب سیاست خصوصی سازی به عنوان یکی از اجزای مهم سیاست‌های تعدیل اقتصادی مطرح کرد و اولین مجوز قانونی نسبت به محدودکردن اندازه دولت در اقتصاد و مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی به تصویب رسید. پس از تصویب قانون برنامه اول توسعه کشور که سرآغاز فصل جدیدی از اقدامات وسیع سیاستگذاری و تصمیم‌گیری کشور برای سازندگی و توسعه اقتصادی و اجتماعی بود، برنامه‌های مختلفی تدوین و به مرحله اجرا درآمد. از جمله این برنامه‌ها که عمدتاً برای رفع اختلالات و نارسایی‌های گذشته و سالم‌سازی فعالیت‌های اقتصادی از جمله عملکرد شرکت‌های دولتی در نظام اداری- اقتصادی کشور تدوین گردید، سیاست خصوصی سازی و واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش‌های غیر‌دولتی بود. تبصره 32 این قانون و سیاست و کلاً تعیین میزان دارایی‌های دولت و تحلیل کمّ و کیف بازده اقتصادی و اجتماعی آن را مورد توجه قرار داد . البته در قانون برنامه دوم توسعه نیز رگه‌هایی به چشم می‌خورد؛ برای مثال در سیاست‌های پولی و تنظیم بازار یا سیاست های  پرسنلی بخش دولتی.

اما بعد از تدوین و اجرای این دو قانون، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در راستای استراتژی مدیریت دولتی نوین که روح اصلاحات در برنامه سوم را شکل می‌داد دست به اجرای برنامه‌های مختلف تحول اداری زده است. مهم‌ترین این برنامه‌ها در طول برنامه سوم توسعه به شرح زیر هستند که همگی، محور‌های بنیادی مدیریت دولتی نوین را شکل می‌دهند:

1- برنامه منطقی کردن اندازه دولت از طریق تعیین و تفکیک اعمال حاکمیت  و اعمال تصدی بر اساس مفاد ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه و تشخیص حجم مناسب برای دولت با تعریف منطقی دولت و امکانات و منابعی که می‌توان برای اداره امور توسط دولت هزینه کرد.

2- برنامه اصلاح ساختار تشکیلاتی دولت با هدف بررسی و شناخت مشکلات تشکیلات کلان دولت و کوچک‌سازی دولت

3- برنامه اصلاح نظام‌های مدیریتی از طریق بررسی و تعیین تکلیف شوراها و مجامع متعدد و تصمیم‌گیری و سازماندهی در ساختار تشکیلاتی دولت .

4- برنامه اصلاح نظام‌های استخدامی از راه بررسی و رفع نواقص آیین‌نامه استخدام پیمانی کارکنان دولت برای توسعه اشتغال به صورت غیر رسمی (پیمانی) به جای استخدام‌های دائم و رسمی .

5-  برنامه آموزش و بهسازی نیروی انسانی دولت به منظور تقویت نیروی انسانی نظام اداری کشور.

6- برنامه اصلاح فرایند‌ها، روش‌های انجام کار و توسعه فناوری اداری.

7- برنامه ارتقای حفظ سلامت مردم در نظام اداری کشور.

بنابراین با مطالعه برنامه سوم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی کشور، استراتژی تحول بخش دولتی با محوریت مدیریت دولتی نوین به‌طور واضح به چشم می‌خورد. تشویق بخش خصوصی برای در دست گرفتن اقتصاد، کوچک‌سازی دولت، روی آوردن به تعدیل نیروی انسانی، تزری اصول مدیریت بازرگانی در دولت، برون سپاری خدمات عمومی دستگاه‌های اجرایی و... از جمله محور‌های این استراتژی در بخش دولتی بوده است. فراخوان اخیر برخی از مسئولین سیاسی کشور از اندیشمندان برای بازنگری در اصل44 قانون اساسی، مرحله افراطی اجرای مدیریت دولتی نوین است که این روزها بر تارک بلند بخش دولتی ایران می‌درخشد. اگر چه انتقاداتی بر امر خصوصی‌سازی در ایران وارد شده ، ولی حجم انتقادات علیه مدیریت دولتی نوین در ایران چندان گسترده نبوده است. با این حال، حجم گسترده‌ای از نوشتجات حامی بازارگرا کردن بخش دولتی در ایران است. اکنون باید پرسید آیا این استراتژی، استراتژی مناسبی است؟ به نظر می‌رسد انتقاداتی جدی براین استراتژی وارد است و به علاوه با روح مدیریت دولتی مردم سالار سازگاری ندارد. ( الوانی و دانایی فرد، 1385 ،102 )

مشکلات نظام اداری ایران و روشهای پیشگیری آن

1- ویژگیها و خصوصیات نظام اداری ایران

بخشی نگری و درون گرا - تحول گریز و محافظه کار مشارکت ناپذیر ، خود محور و افزون طلب مداخله گر، مجری، رقابت‌ناپذیر و دولت مدار تمایل به حفظ وضع موجود مقاومت در قبال تحول و نوسازی عدم تمایل به مشارکت پذیری و شفاف نشدن عملکردها .( عسگری ساجدی ،7 ،1384  )

2- مشکلات و تنگناهای نظام سیاسی - اداری ایران

الف عدم تدوین و بازنگری و نقش دولت متناسب با احکام قانون اساسی

ب- عدم تفکیک و طبقه بندی وظایف دولت به امور حاکمیت ، هدایت و راهبری و تصدی گری و اجرا

ج- عدم گرایش دستگاههای دولتی به واگذاری امور و جلب مشارکتهای مردمی

د- عدم تبعیت تشکیلات داخلی دستگاههای دولتی از ضوابط علمی و تجربی معتبر و افزایش غیر منطقی سطوح مدیریت

ه- پیچیدگی و تعدد مراجع و تمرکز اختیارات تصمیم گیری

و- عدم رعایت قانونمندی و ضابطه‌گرایی و شایسته سالاری در انتصاب کارکنان و عزل مدیران فاقد کارآیی و نــوآوری

ز- عدم پاسخگویی دستگاههای دولتی در قبال جامعه و اتخاذ رفتار کارفرما مآبانه با مراجعان و مردم

ح ـ وجودقوانین ومقررات متنوع وگوناگون در مورد موضوعهای خاص.

ط - عدم فقدان تعریفی صحیح و قطعی از دولت و رشد نامتناسب کمی کارکنان دولت و عدم پاسخگویی حجم فعلی آن در برخی از امور

ی- عدم نبود تعریفی دقیق و قطعی میان وظایف ملی و استانی و غیر ذاتی بودن اختیارات مقامات محلی

ک-توزیع نامتناسب وظایف بین دستگاههای اجرایی از نظر اختلاط در سیاستگذاری و اجرا

ل- عدم وجود نظام ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی

م- فقدان رابطه منطقی میان سیاستهای کلان نظام در حوزه مدیریت و اداره امور کشور با خط مشی های اجرایی و اقدامات عملی

ن- نظام اداری ایران دارای ماهیت ناهمگون بوده و آمیزه ای از فرهنگ سنتی رابطه گرا با نظام اداری بر گرفته از فـــرهنگ صنعتی ضابطه گراست؛

س- توسعه نیافتگی سیاسی باعث گردیده تا نقش سیاستگذاری وزیران و رؤسای سازمانهای مستقل در ترکیب هیئت دولــت آگاهانه یا ناآگاهانه تحت الشعاع نقش اجرایی آنها در دستگاههای مربوطه قرار بگیرد

ق- نظام اداری در تعیین و تبیین سیاستهای کلی و نیز سیاستهای دفاعی و امنیت ملی در چارچوب سیاستهای کلـــــــی نظام مشارکت فعالی نداشته و با شورای امنیت ملی ارتباط تعاملی چندانی ندارد

ز- نظام مدیریت اجرایی گویای آن است که این نظام دیوان سالار دچار عوارض فقدان روحیه مشارکت جویی و مشارکت پذیری ، انتقاد پذیری ، تمرکز زدایی ، انعطاف پذیری و روحیه پاسخگویی به مردم است

ث - اهتمام به برقراری فرایندهای عزل و نصب و جذب و به کارگیری مدیران کارآمد بسیار حیاتی است اما در نبود توسعه سیاسی و فضایی همانند احزاب سیاسی که ضمن تربیت نیروهای سیاسی ، تواناییهای آنها را در معرض شناخت قرار دهند نظام سیاسی در جهت تحقق شایسته سالاری نمی‌تواند چندان موفق باشد

غ- در تاریخ معاصر ایران معمولاً بین نخبگان فکری و اجرایی فاصله وجود داشته است. این فاصله باعث گردیده نــخبگان فکری بیشتر ایده آل گرا و ذهنی و با واقعیات جامعه کمتر آشنا باشند

ع- میزان مشارکت جویی و مشارکت پذیری در دستگاههای اجرایی کشور بسیار پایین بوده و این امر ضمن ممانعت استفاده از مشارکت مردم ، امکان کاستن از تصدی امور توسط دولت و واگذاری امور اجرایی به مردم را کاهــــــــش داده است

ص- تمرکز بیش از حد امور در دستگاههای ستادی و عدم پیش بینی اختیارات مناسب و قانونی برای سطوح اجرایی ، اغلب ارتقای نقش و مسؤلیتهای راهبردی دولت را غیر ممکن ساخته و جنبه‌های اعمال حاکمیت‌، سیاستگذاری، حمایت و نظارت دولت را تضعیف کرده است

ض- توسعه نیافتگی سیاسی باعث شده تا قوای سه گانه کشور علی رغم داشتن پیوستگی ، با ضعف رابطه منطقی از جـــهت تأثیر پذیری و تأثیر گذاری بر همدیگر در برنامه ریزیهای داخل قوه مواجه باشند. به طوری که به نظر می‌رسد یـــک ارتباط تعریف شده علمی بین سه قوه وجود نداشته و فعالیتهای سه قوه فاقد همپوشی لازم است

خ- به نظر می رسد در سیاستهای کلی و برنامه های توسعه کشور ، جهت‌گیریهای قانونی و قضایی چــندان مورد توجه قرار نگرفته و موجب تلقی های غیر سازنده‌ای از استقلال قوا در اذهان و عملکرد قوای مقننه و قضاییه شده است .(عسگری ساجدی ، 7 ، 1384)

3- عوامل موثر در بروز ناهنجاریهای اداری در ایران

الف - ناهماهنگی بین درآمد و هزینه کارکنان

 از مشخصات اصلی و مشابه کشورهای جهان سوم عدم توازن میان درآمدها و مخارج این کشورهاست. به نحوی که اغلب با کسری بودجه مواجه هستند. کسری بودجه و به تبع آن استقراض از سیستم بانکی و یا منابع خارجی دیر یا زود اثر سوء خــود را بر اقتصاد کشور گذاشته و باعث تشدید تنش و یا بحران اقتصادی می شود. و این تنش خود سبب تشدید بحران در سالهای آتی می گردد. لذا دولت به عنوان یک راه حل، درصد زیادی از مشکلات ناشی از این کسر بودجه را به کارکنان شــاغل در وزارتخانه ها ودستگاههای اجرایی خودمنتقل می کند، بدین نحو که میزان افزایش حقوق آنان را کمتر از نرخ تورم سالیــانه تعیین می کند. درنتیجه، پس ازگذشت یک و یا دودهــــه، سطح زندگی کارکنان دولت نقصان یافته و سبد خانوار آنهــــــا هرساله خالی تر می گردد. از آنجا که کارکنان دولت با سایر اقشار جامعه در تماس بوده و تاحدی قادر به لمس زندگی شان هستند، درصدد برمی آیند که به نحوی سطح زندگی خود را به دیگران نزدیک کنند. لذا هر گروه به فراخور نفوذ و سطـــح اداری خود سعی در کسب امتیازات قانونی و غیرقانونی می کند.

نارضایتی از دریافتها اغلب به حق، و گاه پس از چند دهه به ناحق، به صورت یک اپیدمی در بین کارکنان درمی آید. بــــــه نحوی که هر نوع نارسایی اداری دیگر را (به حق و ناحق) نتیجه کمبود درآمدها جلوه می دهند و به کم کاری و سایــــــــر خلافهای خود مشروعیت نسبی می بخشند. بروز زنجیروار همه این مسائل سبب می شود، که مدیران دولتی درچرخه ای بسته گرفتار شده، و ابزار مدیریت را که همان تشویق و تنبیه است تا حد زیادی از دست بدهند.

ب - نارسائیهای اطلاعاتی در تصمیم گیریها

اغلب اندیشمندان دانش مدیریت بر این باورند که جـــــوهر تمامی فعالیتهای مدیریت تصمیم گیری است. لیـــکن ارزش و اعتبار هر تصمیم، به ارزش و اعتبار اطلاعات جمع آوری شده برای آن بستگی دارد، لذا فقدان پایگاه اطلاعاتی معتبر و عدم دسترسی به منابع اطلاعاتی به روز و قابل استناد از یک طرف و وجود سلسله مراتب اداری بیش از حد در اغلب سازمانهـای بزرگ دولتی که خود موجب تحریف اطلاعات واقعی می شوند نیز باعث گردیده تا تصمیم گیرندگان در سازمانهای اداری براساس آمار و اطلاعات گذشته، برای آینده تصمیم گیری کنند. این درحالی است که باتوجه به پیچیدگی و تحـــــــولات پرشتاب عوامل موثر بر تصمیمها، می توان نتیجه گرفت که این شیوه تفکر در تصمیم گیری - تصمیم گیری در فضایی بــــه دور از واقعیتها و بی توجه به شرایط زمانی و بی تفاوت در برابر نیازهای موجود - کارساز نبوده و کارایی و اثربخشی سیستم اداری را تنزل خواهدداد.

ج - ساختار اقتصادی ناکارآمد

همواره اقتصاد یکی از محوری ترین عوامل توسعه هر کشور به حساب آمده است. لیکن ساختار ناسالم اقتصادی و سهم ناچیز مالیات بردرآمد دولت و اتکا بیش از حد به درآمدهای نفتی، همه و همه از عواملی هستند که ساختار اداری کشور را از یک حالت مولد به یک حالت منفعل تبدیل ساخته است. بخش خصوصی به عنوان یکی از سه بخش اقتصاد، توسعه نیافته و بدون ساختار مانده است. به گــونه ای که ساختارهای تولیدی / خدماتی در بخش خصوصی، با تعداد قلیلی از کشورهای دنیا قابل مقایسه است، آن هم به این دلیل که بخش خصوصی بیشتر حاصل یک جریان فرمایشی است تا اینکه براساس یک جریـــان رقابتی به وجود آمده باشد. به عبارت دیگر، عامل رقابت و چالشی بودن محیط به هیچ عنوان در شکل گیری بخش خصوصی موردتوجه نبوده و بیشتر ارتباط میان صاحب منصبان، خصوصی سازی را شکل داده است.

ازطرف دیگر سرمایه گذاری در کشور به جای استفاده از یک الگوی مناسب، بیشتر ازجریانات روزمره تبعیت کرده است. ضمن اینکه بیکاری، کمبود ظرفیتهای اشتغال و ناتوانی مدیران در حفظ منابع انسانی نخبه و کاردان، خودگواهی بر وجــود نوعی سوء مدیریت در همه سطوح سازمانهای دولتی است. و این درحالی است که اکثر سازمانهای دولتی از وظیفه اصــلی خود که همانا خدمت رسانی به مردم است دور شده و برای کسب امتیازات بیشتر با سایر دستگاههای دولتی به رقابـــــــت برخاسته اند.

د - راهبردهای سیاسی غیرواقع بینانه

...

اصلاحات نظام اداری درقوانین ایران

الف )قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

بند 10  اصل سوم : ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضرور از وظایف دولت احصـــــــــاءگردیده است.

ب )سند چشم انداز

1- برخوردار از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تامین اجتماعی، فرصتهای برابر، توزیع مناسب درآمـــــد،نهاد مستحکم خانواده، به دور از فقر،فساد، تبعیض و بهره مند از محیط زیست مطلوب.

2-فعال، مسئولیت پذیر، ایثارگر، مومن ، رضایت مند، برخوردار از وجدان کاری، انضـــباط،روحیه ی تعاون و سازگاری اجتماعی، متعهد به انقلاب و نظام اسلامی و شکوفایی ایران و مفتخر بهایرانی بودن.

...

 

نتیجه گیری

در حال حاضرنظام اداری ایران بدلیل برخورداری از ضعف های گوناگون از کارآیی و اثربخشی لازم برخوردار نبوده و این موضوع باعث گردیده تا دستگاه اداری در مقابل حجم بالایی از منابعی که می بلعد نتایج و دستاوردهای اندکی را به بار آورده و موجبات نارضایتی شهروندان را فراهم نماید.. لذا بنظر می رسد اقدامات عملی جهت ایجاد تحول اساسی در نظام اداری امری واجب و لازم باشد اما  آیا می توان برای بهبود این سیستم اداری و درنتیجه بازده آن کاری انجام داد یا نه؟ پاسخ این سوال مثـبت است و در توضیح این مسئله می توان به اقدامات زیر اشاره کرد:

اولاً - ازطریق مشارکت کارکنان، می توان به راهکارهای واقع بینانه تری در زمینه اصلاح نائل گــــــــــردید. با اتخاذ راهکارهای متداول، روشنفکرانه، و بدون انعطاف، امکان تامین موقعیت برای کارکنان جهت مشارکت فعال در تغییر یا تاثیر و نفوذ در تغییر حاصل نخواهدشد.

ثانیاً - کارکنان مسئول تدوین سیاستها و کارکنان مجری خط مشی اصلاح، اغلب پیش از آغاز اصــــلاحات، از حداقل آموزش لازم برخوردارند. کمبود درک و تخصص افرادی که در فرایندهای اصلاح، در مقام فرمـــاندهی قرار دارند، به کاهش کیفیت و تاثیر تغییرات منجر خواهدشد. تدوین برنامه های جامع آموزشی برای آشنا کردن کارکنان با نظم نوین و توسعه مهارتهای موردنیاز، از ضروریات پذیرش و اجرای اصلاحات به شمار می آیند.

ثالثاً - حمایت و تعهد عمیق مدیران ارشد سیاسی و اجرایی برای موقعیت / نظریات اصلاحی، امری اساسی قلمــــداد می شود. بوروکراسی سازمانهای اداری ایران، در مقابل تحریکات مدیران سیاسی و اجرایی، به جد عکس العمل نشان  می دهد.

رابعاً - با مشخص ساختن منافع و امتیازاتی که در اثر تغییر عاید کارکنان خواهدشد، می توان سیستم های انگیزشی را جایگزین تهدیدات ناشی از تغییر کرد.

درنهایت، اصلاح اداری می باید بر نگرشها و دیدگاههای سیستمی، درعوض نگرشهای مبتنی بر تجدید ســـــــــازمان موسسات و رفتار اداری موجود، استوار گردد. نگرش سیستمی، مردم، سازمانها، فرایند تعامــــــــلات و محیط خارجی مربوط را در تحلیل و دستورالعملهای تغییر، مدنظر قرار خواهد داد.

در نگرش سیستمی بایستی سیستم به طور فعال در ماموریت اجزا خود و نیز کل سیستم (تاحدی که به هـــدف لطمه ای نزند) تجدیدنظر کرده، و از هر کنش درونی و یا بیرونی، به عنوان بازخوردی برای ترمیم واکنش و ماموریــــت سیستم _(اداری) استفاده کند. ( غلامی و طاهری گودرزی ، 1383 ، 5 )

 

 

منابع

1- الوانی ، سید مهدی . نظریه انتخاب عمومی و ضرورت تحول در ساختار اداری ، فصــلنامه مطالعات مدیریت ، شماره 23 ، پائیز 78

2- الوانی و دانایی فرد، سید مهدی و حسن . استراتژی تحول در بخش دولتی ایران، دوماهنامه دانشور رفتــار ،شماره 17 ، تیر 85

3- استاد زاده ، مریم . تحول اداری، سایت راهکار مدیریت(www.mgtsolution.com ) ، تاریخ 20/4/87

4- باقری، آیت . لزوم تغییر ساختار اداری به منظور مبارزه با فساد اداری ، سایت سازمان بـــــــــــازرسی کل کشور (www.gio.ir ) مهر1387

5- پورکیانی و پیرمرادی ، مسعود و نسرین . توانمندسازی و تحول سازمانی ، ماهنامه تـــدبیر ، شماره 195 ، مرداد87

6- جاهد، حسینعلی . سلامت سازمانی، ماهنامه تدبیر، شماره 159 ، مرداد84

7- سالنامه آماری 1386 ، سایت مرکز آمار ایرانwww.sci.org.ir)  )

8- سرداری، احمد . رویکردی به ساختارهای اداری کشورهای در حال تـــوسعه (بررسی آسیب شناسی اداری)، سایت سازمان بازرسی کل کشور (( www.gio.ir ، مرداد 1380

9- سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران

10- سیاست های کلی  برنامه پنجم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی

11- عبیری ، غلامحسن. تحولات ساختاری و جایگاه سیاستگذاری ( رویکرد کشورهای در حــــــال توسعه ) ،مجله بانک و  اقتصاد، شماره86 ، آبان 86

12- عسگری ساجدی ، محمد . تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری ، ماهنامه تدبیر، شمـاره 161،مهر 84

 13- غلامی ، اسماعیل . مشکلات ساختار نظام اداری ایران، ماهنامه تـــــــدبیر ، شماره 144 ، اردیبهشت 83

14- فرج وند ، اسفندیار . کتــاب مـبانی مدیـریت دولتی جلد اول ، تـــهران، انتشـارات فروزش،  سال 1386

15- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

16- قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی

17- قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی

منبع انتشار: پایگاه مقالات علمی مدیریت  سال 2015